图解丨亚开行合规调查与制裁解禁年度报告与实务观察

2024年，亚洲开发银行（“亚开行”）在廉政合规领域继续发力，推动了具有里程碑意义的变革。反腐和廉政办公室（The Office of Anticorruption and Integrity，“OAI”）承接并深化其合规职能，强化了对违规行为的审查流程，以体现其在全球反腐败与合规监管中的引领作用和坚定决心。

相较于2023年，亚开行更为主动地推动合规尽职调查，引入合规风险情报系统筛查潜在风险。搭建调查和执法框架，在《廉政原则与指南》基础上进一步升级了调查和制裁程序，推出了《调查与执法框架》。

近一年，我们也成功处理了多个亚开行合规项目，包括帮助客户应对合规投诉与调查，取得免于处罚等结果，也正作为顾问或监督员，协助多个客户实施合规改进项目。基于亚开行近期发布的《反腐与廉政办公室2024年度报告》（“《2024年度报告》”），结合我们的经验，我们梳理了亚开行近期合规调查、制裁及解禁的主要情况及趋势，以资参考。

（一）合规投诉审查情况

2024年度，OAI总计新受理投诉190起，基本与2023年持平；此外，尚有2023年度剩余的104起投诉正在被处理。

在190起新投诉中，排名前三的分别是欺诈行为（97起，占比约51%），腐败行为（38起，占比约20%），和利益冲突（24起，占比约12.6%）。欺诈行为仍是投诉涉及的最主要违规行为，同时利益冲突投诉占比有较大幅度上升，数量同比2023年度增加了118%。

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（二）合规调查基本情况

2024年度，OAI完成评估的294起投诉中，有170起经初筛评估后处理终结，有63起投诉需要进一步调查（其中53起为外部调查），投诉引发正式调查的转化率约为37%。2024年度处理合规投诉的平均时间为74个工作日，比2023年的53个工作日有所增加，是由于合规投诉的复杂性显著增加。

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2024年度OAI启动外部调查程序的53起投诉，包括欺诈行为39起（占整体数量的73.6%）、腐败行为5起、利益冲突5起和串谋行为4起。2024年度OAI完成了71起案件的调查，有4项在2024年结案，其余正在等待OAI内部审查后结案。4项结案的案件中，1起发出了取消资格禁令（debarment），1起因指控缺乏依据而结案，其余两起分别以斥责函（reprimands）或警告函（caution）的形式结案。

世界银行正将调查重点集中于复杂案件上，OAI的工作也反映出类似趋势。这也要求相关企业更加重视在项目开发、实施全过程中的主动风险管理，遇到OAI问询或调查时莫要心存侥幸，而应尽早寻求专业团队支持，妥善处理。

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（三）制裁与解禁基本情况

2024年度，有539家公司和3名个人被处以取消资格制裁。为防止规避制裁，取消资格制裁主体覆盖关联方，包括其分支机构、子公司和关联公司。具体补救措施（Remedial Actions）情况如下表。

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亚开行公布了6件典型取消资格案例，取消资格期限最短3年，最长为无限期。其中，有3件涉及在被亚开行取消资格期间违反制裁规定，其余3件涉及虚假业绩及报价等复杂的欺诈行为。在被处以无限期取消资格的案例中，被制裁的自然人在自身已经被处以无限期取消资格的情况下，仍然通过其控制的一家公司与其他公司组成联营体，参与并获得了两个由亚开行资助的项目。OAI对该被制裁人实施额外的无限期取消资格，适用于其控制的所有实体。这也体现了OAI在执法行动中高度关注反复违背制裁规则的情况。

亚开行还推出了《取消资格与暂停资格登记册》（ADB Debarment and Suspension Register），以代替原来的《制裁名单》，该登记册涵盖被亚开行取消资格或暂停资格的实体，以及亚开行执行其他多边银行的交叉制裁决定而除名的实体。目前，亚开行官网登载对公众和对内部两种版本的《取消资格与暂停资格登记册》，如下图所示，其中对公众版本的名单包括在被取消资格期间违反制裁规定、再次或多次违规、被取消资格且无法联系、以及被交叉制裁的实体。

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2024年度，OAI评估后解禁恢复了125家公司的资格。OAI还向102个已经经过取消资格最短期限的实体发送提醒函，邀请其申请恢复资格。

OAI的职责之一是指导开展合规尽职调查（Integrity Due Diligence），并对其结果提出建议或异议，确保反洗钱/打击资助恐怖主义、贿赂、腐败、税务和声誉风险等问题得到妥善处理。2024年，OAI共指导了1593个实体的合规尽职调查，较2023年增长24.9%。其中，非主权业务相关调查增长9%，这一转变与亚开行扩大私营部门业务的战略相一致。

自2023年实行新运营模式后，OAI与亚开行主权项目团队进行了深度合作，使得合规风险咨询请求增加了50%以上。该等合作还体现在OAI的能力建设努力上，OAI修订了主权项目合规尽职调查指南，并举办了多场专题培训以加强主权项目团队的内控能力。

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2024年，OAI加强与亚开行IT部门的合作，基于原有的制裁筛查系统（Sanctions Screening Portal）推出合规风险情报系统（Integrity Risk Intelligence System，“IRIS”）试点项目，不仅增强了风险筛查能力，还将筛查范围从制裁扩展到腐败、欺诈、洗钱、资助恐怖主义、逃税等金融犯罪领域。引入IRIS还能进一步提升OAI合规风险筛查的能力。2024年，OAI使用IRIS识别出21起被制裁实体未向OAI确认合同变更的潜在规避制裁行为，以及32起亚开行交易伙伴涉嫌违反制裁条件或其他规定的行为。OAI将进一步制定一套全面的合规风险指标和稳健的合规风险评级方法，以强化IRIS系统。

自动化风险筛查系统的不断迭代升级，增强了OAI处理如被制裁实体不适当合同变更等简单案件的能力，也使得OAI有精力和资源专注于复杂案件。这也要求相关企业在亚开行资助的项目中，应当更加注重合规管理细节。

2024年，OAI针对亚开行的特定主权项目开展主动合规审查（Proactive Integrity Reviews），评估采购、财务管理、资产管理、机构能力等脆弱领域的关键风险。审查流程如图：

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2024年，OAI共计完成8次主动合规审查，其中5次针对特定项目，覆盖了尼泊尔和乌兹别克斯坦农业、能源、交通以及水务和城市基础设施项目，提出主要建议包括：（1）提升评标委员会的能力；（2）加强对投标人的尽职调查；（3）建立会计和支付控制制度；（4）实施合规政策和制裁筛查控制。

从OAI今年公布的主动合规审查典型案例看，其关注的重点仍然集中在投标与评标环节、财务管理和报销流程（包括暂列金额和不可预见费的使用）以及相关主题被制裁期间的合同变更上。发现的主要合规风险包括：（1）未经授权参与投标；（2）未经批准的合同变更；（3）咨询合同中滥用暂列金额和不可预见费。

2024年10月21日，亚开行新《调查和执法框架》（Investigation and Enforcement Framework）正式生效，取代原《廉政原则和指南（2015年）》（Integrity Principles and Guidelines），标志其调查和执法程序的重大变化，显著增强了对违规案件处理的正当程序保障。

（一）制裁机构及其职责的重大调整

亚开行通过设立廉政执法委员会（Integrity Enforcement Committee ,“IEC”）和执法上诉委员会（Enforcement Appeals Committee ,“EAC”）两个独立机构，增强了其制裁程序的公正性。二者均独立于OAI运作，IEC作为第一级制裁机构，负责审查和裁定违规案件的执法行动，而EAC则作为第二级制裁机构，为相关方提供了针对制裁决定提出上诉的独立渠道。

（二）外部调查和制裁流程的优化

《调查和执法框架》实施前，OAI在外部调查发现违规时可警告或训诫涉事对象，无违规则结案；若接受制裁则结案，不接受则交合规监督委员会（Integrity Oversight Committee,“IOC”）审查。审查作出不制裁决定则结案，制裁决定可上诉。

《调查和执法框架》生效后，OAI在启动制裁程序前可发出《要求解释函》（Show Cause Letter），列明调查结果，要求被调查方对其面临的指控进行解释和申辩。其次，新增和解程序，允许被调查对象在自愿承担责任的基础上，与OAI达成和解协议（Proposed Resolution Agreements）以终结调查案件。此外，增加了IEC主席对调查和制裁结果的初审程序，可要求OAI对调查报告的事实信息进行补充或以证据不足终止调查。

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亚开行新规下的调查规则更加细化和规范，OAI和IEC在调查和执行过程中拥有更大的自主权，OAI的调查权和IEC的制裁决定和监督权都得到了强化。被调查方在整个调查过程中申辩的机会也相应增加，收集和提供申辩材料的机会更加明确。制裁和解机制的引入也给被调查方更强的配合调查以减轻制裁结果的激励。新规下，亚开行对违规行为的调查和制裁过程将更加规范，制裁事实依据将更加坚实，被调查方也应予以更加专业和理性的应对。

（三）制裁与解禁机制的完善

《调查和执法框架》进一步明确制裁主体的范围，取消资格制裁的适用不仅限于公司的管理人员、负责人或员工，为防止规避制裁，还应扩展至关联实体。在“首次制裁不公开”原则之外，若存在对诚信合规准则严重违反、对项目造成实际或潜在的损害以及公务人员参与等特殊情况，IEC或其主席可以决定披露首次制裁，这可能进而引起交叉制裁，并给被制裁主体造成更重的声誉及各方面损失。

此外，《调查和执法框架》对于解禁程序提出更多要求。一是细化申请解禁的材料要求；二是明确挑战OAI不予解禁决定只能由当事方向IEC申请；三是新增解除附条件不取消资格的相关程序、制裁期间合同变更的处理程序以及从取消资格与暂停登记册中除名的相关程序规定，就该等具体机制，我们后续将发布《亚开行新规观察》文章进行详述，在此不再展开。

《2024年度报告》中，OAI公布了12个投诉未引发进一步制裁和6个引发制裁的典型案例。

对于投诉未引发进一步制裁的12个案例，OAI仍然是从缺乏可信性（Not Credible）、无法验证真实性（Not Verifiable）、超出亚开行职权范围（Outside ADB’s Mandate）、缺乏重大性（Not Material）和其他考虑（Other Relevant Considerations）等方面阐述。

除了3个涉及亚开行内部员工的案例外，其余9个案例中，有6个与腐败行为和串谋行为相关，2个与制裁违反有关，1个与人员业绩不实有关。6个与腐败行为和串谋行为相关的案例中，没有进一步调查的原因主要是投诉人匿名且无法联系，或者投诉问题系属项目合同执行问题，与亚开行廉政规则无关。而其中唯一一个因证据不足而未支持投诉人的案例，OAI全面审查了采购流程及相关文件，审查了中标方是否符合所有的项目执行资格标准。这也体现了OAI处理腐败等复杂案例的严肃态度，对于实名投诉举报并能提供初步证据的案件，OAI会整体审视项目采购流程的合规性，以确认是否开启下一步调查程序。

对于6个制裁案例，除了OAI一贯关注的投标中的虚假陈述问题外，OAI着重突出了对串谋行为和第三方使用的关注。在两个案例中，OAI关注了两家公司投标文件的相似性，尽管调查表明投标文件相似是由于两家公司聘用了同一个技术标写手，未认定两家公司存在串谋，但OAI仍然判定该项目需要重新招标，并对两家公司分别发出了警告函（caution）和斥责函（reprimands）。

此外，一家总包商聘用了被亚开行取消资格的分包商，尽管该分包商被制裁的信息是不公开的，OAI仍因没有对分包商进行适当的尽职调查，而对该总包商发出了斥责函（reprimands）。这也体现了企业日常合规体系建设和运营的重要性，包括对第三方进行适当尽职调查，并要求第三方自行披露自己合规管理情况。

承继2023年更积极主动开展合规工作的态势，2024年亚开行在职能架构和体制机制方面实施了改革。一方面，聚焦事前预防和筛查，通过完善主动合规审查流程、搭建合规风险情报系统等措施，实现风险的早发现、早排除；另一方面，推出合规调查与执法框架，以更严密的架构、更高效的流程、更灵活的解决方式应对违规案件，进一步提升合规治理能力。

亚开行新规吸收了亚开行及其他主要多边银行长期实践的成果，对于许多较为笼统模糊的实践问题予以回应，使得亚开行的合规调查和制裁有所依、有所止，也保障当事方的权利，使其能够更积极、稳妥的应对合规调查和制裁解禁。

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